文件解读 | 国有企业落实

中国特色现代企业制度的主要举措

2025年5月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅公开《关于完善中国特色现代企业制度的意见》，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为基础，以完善公司治理为重点，以改革创新为动力，弘扬企业家精神，加快建设更多世界一流企业，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑。

党的二十大报告指出，完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业。党的二十届三中全会再次强调，完善中国特色现代企业制度，支持和引导各类企业提高资源要素利用效率和经营管理水平、履行社会责任。完善中国特色现代企业制度，以制度赋能提升企业管理水平和市场竞争力，对于以高质量企业支撑高质量发展、构建高水平社会主义市场经济体制具有重要现实意义。

一、中国特色现代国有企业制度的历程

回顾历史，中国共产党对国有企业的领导大体分为五个发展阶段。

1.从“工厂管理委员会”到“一长制”阶段（1921-1949年）

革命战争时期，党在革命根据地创办了一批企业，比如中央红军官田兵工厂（1931年）、中央钨砂公司（1932年）、土产公司和盐业公司（抗日战争时期），为革命胜利发挥了重要作用。在企业管理方面，国有工厂一开始采取“工厂管理委员会”制，实行集体领导和民主管理，由厂长、党支部代表和工会代表组成“三人团”，党组织负责工人的思想政治工作，行政负责生产经营，工会组织工人参加管理和生产。1942年，毛泽东同志在陕甘宁边区高干会议上指出，一个工厂内的行政工作、党支部工作和工会工作三者必须统一在一个共同目标之下，即成本少、产品好、销售快。后来，由于“三人团”领导体制中意见不一的弊端暴露，又探索实行了以厂长为主的“一长制”领导体制。

2.从“一长制”到“党委领导下的厂长负责制”阶段（1949-1978年）

新中国成立初期，借鉴苏联经验，国营企业实行“生产行政工作的厂长负责制”。1953年中央财经委《关于目前国营工矿企业管理问题的报告》提出，“建立和健全责任制，主要是个人专责制、互助联系的合同制和厂长专责制”，企业的党组织对企业思想政治工作负有完全责任，对行政生产工作负有保证和监督责任。其后，受国内外的环境变化影响，党的八大针对“一长制”存在的放松党的政治思想领导问题，提出在一切企业中实行“党委领导下的厂长负责制”。八大报告明确提出“在企业中，应当建立以党为核心的集体领导和个人负责相结合的领导制度。凡是重大的问题都应当经过集体讨论和共同决定，凡是日常的工作都应当由专人分工负责”。这标志着我国国营企业开始实行党委领导下的厂长负责制。“文革”期间，革命委员会取代党组织领导企业。

3.股份制改革起步与党组织发挥“政治核心”作用的探索阶段（1978-1996年）

党的十一届三中全会后，为解决政企不分、以党代政问题，国有企业开始探索所有权与经营权逐步分离，经营权下放给企业，政府对进行宏观指导。1981年到 1983 年间中央陆续颁布《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》等四个条例，要求党委要抓重大问题，不要直接指挥生产和包揽行政事务，并明确规定企业实行党委领导下的厂长（经理）负责制。1986年底，国务院颁布《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，明确提出各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业进行股份制试点，股份制开始登上舞台。党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并肯定了股份制试点的成效。这一时期，随着经济体制改革的不断深化，厂长（经理）负责制从1987年开始开始全面推行，国有企业党组织地位作用也在不断调整和变化，逐步确立为发挥“政治核心”作用，党组织发挥政治核心作用的“五项职责”写入了党的十四大党章，为明确国有企业党组织地位、发挥作用提供了制度依据。

4.党组织发挥“政治核心”作用的充实阶段（1997-2012年）

党的十四届三中全会明确提出在国有企业建立现代企业制度，国有企业改革进入制度创新阶段。党的十五大首次提出混合所有制的概念，阐述了公有制与混合所有制的关系，提出公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。党的十六大明确提出，除极少数必须由国家独资经营的企业外，其他企业积极推行股份制，发展混合所有制经济。党的十六届三中全会要求进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。党的十七大提出了两个“毫不动摇”，一是毫不动摇地巩固和发展公有制经济；二是毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。混合所有制在探索中逐渐发展壮大起来，股份制逐渐成为公有制的主要实现形式。这一时期，国有企业党组织探索发挥“政治核心”作用的公司治理结构和运行机制，朝着制度化、具体化方向发展。

5.加快和坚持党对国有企业的全面领导阶段（2013年至今）

2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上发表重要讲话，提出“两个一以贯之”，即“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制 度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之”。党的十九大新修订的党章明确“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定重大事项”。2019年底，中央印发《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》，将党中央对加强国有企业党的建设一系列政策进行系统集成，对国有企业党组织工作作出整体设计和全面规范，为坚持和加强党对国有企业的全面领导，提高国有企业党的建设质量，推动国有企业高质量发展，提供了基本遵循。

2020年以来，中国特色现代国有企业制度体系逐步成熟定型，形成科学有效的公司治理机制。坚持“两个一以贯之”原则，建立中国特色现代企业制度，把加强党的领导和完善‍‍公司治理统一起来，把党的领导融入公司治理各环节，实现制度化、规范化‍‍、程序化。使党委真正发挥把方向、管大局、保落实作用；加强董事会建设，落实董事会职权，使董事会在定战略、作决策、防风险方面发挥作用；‍‍保障经理层依法行权‍‍履职‍‍，做到谋经营、抓落实、强管理。各治理主体各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡。

回顾历史，可以清楚地看到，坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业与生俱来的基因。国有企业要始终把坚持党的领导、加强党的建设作为深化改革发展的“根”和“魂”。

二、党的领导与公司治理融合的主要方向

完善党领导国有企业的制度机制。明晰党委（党组）讨论和决定重大事项的边界，提高前置研究讨论的质量和效率。探索坚持党管干部、党管人才原则与发挥市场机制作用相结合的有效模式。

三、国有企业落实中国特色现代企业制度的主要举措

（一）健全企业产权结构。国有企业要根据功能定位逐步调整优化股权结构，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

（二）完善国有企业公司治理。加快建立健全权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，强化章程在公司治理中的基础作用。党委（党组）发挥把方向、管大局、保落实的领导作用。股东会是公司的权力机构，股东按照出资比例和章程行使表决权，不得超出章程规定干涉企业日常经营。董事会发挥定战略、作决策、防风险的作用，推动集团总部授权放权与分批分类落实子企业董事会职权有机衔接，规范落实董事会向经理层授权制度。完善外部董事评价和激励约束机制，落实外部董事知情权、表决权、监督权、建议权。经理层发挥谋经营、抓落实、强管理的作用，全面推进任期制和契约化管理。鼓励国有企业参照经理层成员任期制和契约化管理方式，更大范围、分层分类落实管理人员经营管理责任。

（三）强化战略管理。引导企业科学制定融入新发展格局的发展战略和规划，增强资源配置能力。强化战略规划与年度计划、投资计划、财务预算、任期业绩考核、年度业绩考核等的联动。引导企业基于战略导向厘清主责主业，推动技术、人才、资金等各类要素向主业集中，防止盲目多元化扩张、无序扩张。

（四）强化内部管理和风险管理。推动集团总部指导所属企业加强管理体系建设和关联交易管理。鼓励企业设立独立的内控、法务机构，提升管理效率。国有企业集团公司要建立健全多层次风险预警和防范处置机制，防范国内外投资经营风险。

（五）强化科学民主管理。鼓励企业实行全面预算管理和全员绩效考核，合理控制管理层级、法人层级，推动数字化技术与企业生产经营管理深度融合。在确保安全的前提下，加强企业数据治理和数据流通应用能力，推动数据资源开发利用。健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，坚持和完善职工董事制度。

（六）打造创新型企业组织形式。推动企业引进或共建一批新型研发机构、技术转移服务机构，实施协同创新合作。推动大型企业优化采购标准、提升技术标准、实现供应链互通，向中小微企业开放创新资源、提供技术牵引和转化支持。鼓励企业创新创业，提升企业核心竞争力。

（七）完善创新要素高效配置机制。完善开放型的企业人才制度，健全企业与高校、科研院所科研人员双向流动机制。完善企业技术转化管理制度，支持行业领军企业为中小微企业提供概念验证、小试中试、检测认证等技术服务。加快国有企业转制科研院所改革，按规定开展职务科技成果赋权改革试点。鼓励各类金融机构发挥特色优势，开发适合科技型企业轻资产特点的金融产品。

（八）健全创新导向的激励机制。鼓励企业注重中长期价值创造，赋予项目团队充分自主权，有效运用多种方式强化激励。推动有条件的企业建立知识产权运营机构。

（九）完善企业履行社会责任体系。推动将企业社会责任理念融入生产经营全过程，引导企业依法经营、诚实守信。支持企业在绿色发展、乡村全面振兴、社会公益、文化传承等事业中积极贡献力量。

（十）完善企业收入分配制度。推动企业健全工资合理增长机制，建立科学的企业高级管理人员薪酬和绩效考核制度，合理确定企业高级管理人员薪酬水平。深化国有企业工资分配制度改革，在符合条件的国有企业推行工资总额预算周期制管理。巩固国有企业负责人薪酬制度改革成果，合理确定并严格规范国有企业各级负责人薪酬、津贴补贴等。推动上市公司开展中长期激励，制定稳定、长期的现金分红政策。

（十一）健全国有资产监管体制。以管资本为主完善国资监管，实现国有资产保值增值。完善国有企业功能界定与分类指引，深化分类授权放权，优化分类监管、分类考核，引导国有企业注重内在价值、长期价值。强化国有企业经营投资责任意识和责任约束。